박준선 / 국회의원(한나라당, 용인시 기흥구)

I. 서 언
○ 공직선거법, 국민투표법, 주민투표법 등은 주민등록이 되어 있는 선거권자에 한해 선거인명부에 오를 수 있게 하고, 선거인명부에 오른 자에 한해 선거권 행사를 할 수 있도록 하여, 국외에 거주하고 있거나 또는 국내에 거주하고 있더라도 주민등록을 할 수 없는 재외국민은 선거인명부에 오를 수 없어 선거권 행사를 하지 못하여, 대통령 및 국회의원 선거권, 지방의회 의원이나 지방자치단체의 장의 선거 참여권 나아가 국민투표권 등을 행사할 수 없었음 

○ 헌법재판소는 이렇게 주민등록을 기준으로 재외국민의 대통령, 국회의원 선거권 및 국민투표권을 제한하는 것은 참정권 및 평등권을 침해하는 것이며, 주민등록을 기준으로 국내 거주 재외국민의 지방선거 참여권(선거권, 피선거권), 주민투표권을 제한하는 것은 참정권, 평등권 및 공무담임권을 침해한다는 헌법불합치 결정(憲裁 2007.6.28. 2004헌마644,2005헌마360(병합) 공직선거및선거부정방지법 제15조제2항등 위헌확인등 헌법불합치결정을 하였음

○ 2008년 올해 ‘재외국민 선거권 행사’의 제도가 법제화 되면 2010년 지방선거, 2012년 국회의원․대통령 선거부터 적용되고 헌법개정 국민투표도 가능하게 될 것임


Ⅱ. 헌법재판소 결정 내용 및 공직선거법 개정법률안 주요내용

1. 헌법재판소 결정 주요내용
❍ 주민등록을 기준으로 국내 거주 재외국민의 지방선거 참여권(선거권, 피선거권), 주민투표권을 제한하는 것은 참정권, 평등권 및 공무담임권을 침해하는 것임.
*재외국민 : 외국 영주권자, 유학생, 상사주재원 등 302만(‘07.9현재)


                                <재외국민 선거권과 관련된 헌법재판소 결정>

판단대상 기본권(권리)	관련조항의 내용	침해되는 기본권
【헌재 2007.6.28. 2004헌마644ㆍ2005헌마360(병합)】
국정선거권	공직선거법 제37조(명부작성) 제1항: “그 관할 구역 안에 주민등록이 되어 있는 선거권자”	보통선거권 침해, 재외국민의 선거권과 평등권을 침해
	공직선거법 제38조(부재자 신고) 제1항: “선거인명부에 오를 자격이 있는 국내거주자”	국외거주자의 선거권과 평등권 침해, 보통선거원칙 위반
지방자치 참여권	공직선거법 제15조(선거권) 제2항 제1호: “당해 지방자치단체의 관할 구역 안에 주민등록이 되어 있는 자”	평등원칙 위반, 국내거주 재외국민의 평등권과 지방의회 의원 선거권 침해
	공직선거법 제16조(피선거권) 제3항: “당해 지방자치단체의 관할구역 안에 주민등록이 되어 있는 주민”	국내거주 재외국민의 공무담임권 침해
국민투표권	국민투표법(1994.12.22. 법률 제4796호로 개정) 제14조(투표인명부의 작성) 제1항: “그 관할구역 안에 주민등록이 된 투표권자”	재외국민의 국민투표권 침해
【헌재 2007.6.28. 2004헌마643】
주민투표권	주민투표법(2004.1.29. 법률 제7124호로 제정) 제5조(주민투표권) 제1항: “그 지방자치단체의 관할구역에 주민등록이 되어 있는 자”	평등권 침해 ※ 주민투표권의 법적 성격: 법률상의 권리
【헌재 2007.6.28. 2005헌마772】
선원의 부재자투표	공직선거법(2005.8.4. 법률 제7681호로 개정) 제38조(부재자 신고) 제3항 및 제158조(부재자 투표) 제4항	선거권 침해

2. ‘재외국민 선거권 행사’ 법제화 관련 의원발의안
○ 재외국민 선거제도 법제화 법률안은 제18대 국회(2008년) 2건[(박준선의원 대표발의, 발의연월
    일:2008.8.26.), (유기준의원 대표발의, 발의연월일:2008.7.15.)
○ 공직선거법 일부개정법률안(박준선의원 대표발의, 2008.8.26.)
○ 제안이유
- 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 선거의 선거권자․피선거권자 및 이 법에 따른 공직선거의 선거인명부 작성 대상자에 명부작성기준일 현재 그 관할 구역 안에 국내거소신고가 되어 있는 재외국민을 포함하도록 하고, 임기만료에 의한 대통령선거 및 비례대표국회의원선거에 있어서 국외에 거주․체류하거나 선거일에 국외에 거주․체류할 것이 예상되는 19세 이상의 대한민국 국민은 국외부재자투표를 할 수 있도록 하려는 것임.

○ 주요내용
- 19세 이상의 재외국민으로서 해당 지방자치단체의 관할 구역 안에 국내거소신고가 되어 있는 자에 대하여 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권을 부여함(안 제15조제2항제1호의2 신설)
- 임기만료에 의한 대통령선거 및 비례대표국회의원선거에 있어서 국외에 거주ㆍ체류하거나 선거일에 국외에 거주ㆍ체류할 것이 예상되는 19세 이상의 대한민국국민은 선거일 전 150일부터 선거일 전 60일까지 대한민국재외공관의 장 또는 중앙선거관리위원회에 서면으로 부재자신고를 할 수 있도록 함(안 제218조의2 신설)
- 중앙선거관리위원회는 대통령선거 및 비례대표국회의원선거일 전 49일 현재 국외부재자신고를 한 자를 대상으로 국외부재자신고인명부를 작성하도록 함(안 제218조의3 신설)
- 재외공관의 장은 선거일 전 12일부터 3일간 재외공관에 국외부재자투표소를 설치ㆍ운영하되, 필요하다고 인정하는 때에는 분소를 설치․운영할 수 있도록 함(안 제218조의12 신설).

○ 공직선거법 일부개정법률안(유기준의원 대표발의, 2008.7.15.)
○ 제안이유
- 국외부재자투표제를 도입함

○ 주요내용
- 대통령 및 국회의원선거에 있어서 선거인명부에 오를 자격이 있는 사람 중 국외에 거주하거나, 선거기간 중 국외에 거주할 것이 예정되어 선거일에 투표소에 가서 투표할 수 없는 사람은 선거기간개시일전 50일부터 선거기간개시일전25일까지 대한민국재외공관의 장에게 국외부재자신고를 할 수 있도록 함(안 제218조의2제1항 신설).
- 구ㆍ시ㆍ읍ㆍ면의 장은 대통령 및 국회의원선거의 선거기간개시일전 25일 현재 국외부재자신고를 한 사람을 대상으로 국외부재자신고인명부를 작성하도록 함(안 제218조의3제1항 신설).
- 관할 시ㆍ선거관리위원회는 국외부재자신고인명부 확정 후 지체 없이 국외부재자투표용지를 작성하여 정당ㆍ후보자ㆍ선거사무장 또는 선거연락소장이 지명하는 사람의 참관 하에 국외부재자신고인별로 국외부재자투표용지를 속봉투에 넣어 회송용 겉봉투에 넣고 다시 발송용 겉봉투에 넣어 봉함한 다음 국외부재자신고자에게 송부하도록 함(안 제218조의6제1항 신설).


Ⅲ. 재외국민 참정권 관련 주요 사안별 의견 : 선거권 중심으로

1. 선거참여 범위
○ 일시에 해외 단기체류자(재외공관장, 외교관, 상사주재원, 유학생 등), 해외 장기체류자 및 국내거주 재외국민 모두에게 선거권을 인정하는 것이 타당함.
- 다만, 재외국민등록법에 따라 재외국민등록을 할 것을 요건으로 하는 것이 통설적 견해인 것으로 분석됨.

○ 일부에서는 우선적으로 해외 단기체류자와 국내체류 재외국민에게 선거권 행사를 허용하고, 영주권자 등 해외 장기체류자의 경우 추후에 선거권을 부여하자는 주장을 하기도 함.
- 그러나 이 같은 입장은 여전히 주민등록(혹은 국내 거소신고)을 기준으로 내국인과 해외 장기체류자(영주권을 가진 재외국민 포함)를 차별하는 것으로서 헌법재판소의 결정을 충분히 반영하는 것이라고 할 수 없음.

○ 다만, 해외 단기체류자와 장기체류자에게 전면적으로 선거권을 인정하되, 영국 및 독일의 경우처럼 외국에 거주한 기간을 기준으로 당해 기간이 지난 후에는 선거권을 제한하는 입법(영국: 출국시로부터 15년 미만, 독일: 출국시로부터 25년 미만까지만 선거권 인정)은 긍정적으로 검토할 필요가 있다고 생각됨.
- 이 같은 제한은 보통선거 원칙에 저촉되는 부분이 없지 않으나, 헌재 결정의 취지에 전적으로 반하는 것으로 보기도 어려움.
- 이와 관련, 헌재 재판관 이공현은 “영주의사나 국외거주기간 등은 선거권의 인정 여부에 중요하게 고려되는 요소”라고 하면서, “… 국외영주권자들에 대한 선거권 제한은 언제나 보통선거의 원칙에 반하여 헌법적으로 허용될 수 없는 것은 아니며, 이는 국민투표권의 경우에도 마찬가지이다”라는 별개의견을 개진한 바 있음.

2. 선거권의 대상
가. 선거권 행사 대상 
○ 재외국민에게 대통령 선거 및 비례대표국회의원 선거권을 인정하는 것은 대부분의 공직선거법 개정안들이 수용하고 있어 크게 논란될 것은 없다고 보임.

○ 문제는 재외국민에게 지역구 국회의원 선거권을 인정할 것인가 여부에 있음.
- 해외장기체류 재외국민은 국내에 주민등록을 갖고 있지 아니한 바, 일응 지역구 국회의원 선거권을 부여하지 않는 것이 타당한 것이라고 볼 수 있으나,
- 국내거주 재외국민의 경우 거소신고를 한 경우에는 지역구 국회의원 선거권을 인정해도 무방할 것이라는 견해가 제기될 수 있음.

○ 이와 관련, 헌법재판소가 국내거주 재외국민에 대해 지방자치선거의 참여권과 주민투표권을 인정한 점에 비추어 형평성의 관점이나 재외국민 참정권 보장의 확대(충실성) 차원에서 국내거주 재외국민에 대해 지역구 국회의원 선거권을 인정하는 방안을 긍정적으로 고려할 필요가 있음.
- 일본의 최고재판소는 재외국민(국내거주 및 해외체류 불문)에게 지역구 국회의원 선거권을 모두 인정한 바 있음.

○ 한편, 국내거주 재외국민에게 지역구 국회의원 선거권을 부여할 경우 선거구(지역구)의 결정은 거소지 기준에 따라 행함이 상당하다고 생각됨.

○ 그리고 일반 재외국민의 경우 주민의 요건을 총족하지 못하므로 국내거주 재외국민과는 달리 지방자치선거 참여권을 인정하지 않는 것이 타당함.
- 지방자치선거에 대하여 재외공관에서 부재자 투표를 실시하는 것은 사무의 성격과 고비용 소요 등을 고려할 때 인정하지 않는 것이 합리적인 것으로 판단됨.

나. 선거의 범위 
○ 선거권을 부여하는 대상 선거를 임기만료에 의한 선거에 국한할 것인지, 아니면 보궐선거 및 재선거까지 모두 인정할 것인지 여부가 문제될 수 있음.

○ 보통선거의 원칙 구현 및 내국민과 재외국민간의 부당 내지 불합리한 차별 금지의 관점에서 보면, 보궐선거 및 재선거까지 모두 인정하는 것이 타당하다고 할 것임.

3. 투표방식
○ 재외국민의 경우 임기만료에 의한 선거, 보궐선거 및 재선거까지 모두 인정할 경우 과다한 비용이 소요될 것임을 감안하여 공관투표 외에도 우편투표를 널리 인정하는 것이 바람직할 것으로 생각됨. 

○ 그러나 인터넷 투표의 경우 부정선거(특히 대리투표)의 가능성 혹은 그에 대한 시비 소지, 해커의 공격 가능성, 공정한 선거관리의 어려움 등을 감안하여 인정하지 않는 것이 바람직하다고 생각됨.

○ 또한 구체적인 투표에 있어서는 현행 공직선거법과 마찬가지로 기표방식을 채택하더라도 무리가 없을 것임.
- 즉, 기명(자서)방식은 배제토록 함.

4. 명부 작성
○ 선거인명부 작성권자와 관련하여 재외공관장, 중앙선거관리위원회, 시․구․읍․면장으로 의견이 나뉘고 있으나, 선거관리업무를 총괄하는 중앙선관위로 단일화하는 것이 바람직할 것으로 판단됨.
- 재외공관은 해외부재자 내지 해외선거인 신고 업무를 담당하고 이를 취합, 중앙선관위에 전달하는 창구역할을 하도록 함이 합리적인 것으로 보임.

○ 선거인명부 작성은 해외체류 재외국민과 국내거주 재외국민을 불문하고, 동륵신청을 받아 작성하는 ‘신청주의’와 재외국민등록법에 따라 등록된 자 및 국내거주 신고원보를 활용하여 직권으로 작성하는 ‘직권주의’로 대별되는 바, 일응 직권주의가 타당한 것으로 사료됨.

5. 국회의원 피선거권
○ 앞으로 재외국민의 선거권이 널리 인정될 경우 그에 뒤이어 재외동포사회에서는 재외국민의 국회의원 피선거권 인정을 요구할 것으로 예상됨.
- 국회의원 해외선거구 인정을 요구하거나 또는 비례대표 국회의원 후보추천시 여성할당제의 예를 고려하여 상위 30% 내에 2～3명의 재외국민 포함 요구 등을 상정해 볼 수 있을 것임.

○ 이러한 문제가 불거질 경우, 재외국민과 내국민간의 정치적 위화감 조성 등 부정적인 현상이 노정될 가능성이 없지 않은 바, 이를 입법으로 해결하기보다는 정치적으로 해결하는 것이 바람직할 것으로 보임.
- 단기적으로는 해외 장기체류 재외국민의 경우 국회의원 피선거권을 법제화하기보다는 실제에 있어 공무담임을 확대하는 방향에서 대처하는 것이 바람직할 것으로 보임.

6. 국민투표권의 행사
○ 헌법재판소의 헌법불합치결정에 따라 재외국민의 국민투표권을 인정하는 방향으로 국민투표법의 개정을 추진하는 것이 타당함.

○ 다만, 이와 관련해서는 헌법 제130조의 ‘헌법개정 국민투표’를 우선적으로 도입․허용하고, 헌법 제72조에 의한 ‘국가안위에 관한 중요정책 국민투표’는 국민투표제도의 규정내용과 실제 운용에 따른 난점, 여러 가지 제반 고려사항을 감안하여 추후에 실시하자는 견해가 있음을 주목할 필요가 있음.


Ⅳ. 비용추계
1. 재외국민 국내거소신고자 선거권 부여
○ 19세 이상의 ｢재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률｣제2조에 따른 재외국민으로서 제37조(명부작성)제1항의 선거인명부작성기준일 현재 ｢재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률｣제6조에 따라 해당 지방자치단체의 관할 구역 안에 국내거소신고가 되어 있는 자는 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권이 있음(안 제15조제2항제1호의2).

2. 대통령선거 및 비례대표국회의원선거의 국외부재자투표 실시
○ 임기만료에 따른 대통령선거 및 비례대표국회의원선거에 있어서 국외에 거주․체류하거나 선거일에 국외에 거주․체류할 것이 예상되는 대한민국국민은 재외공관의 장 또는 중앙선거관리위원회에 부재자신고를 하고, 공관에서 투표할 수 있음(안 제218조의2제1항 및 제218조의15제1항).

3. 비용추계 결과
○ 개정안에 따라 국내거소신고를 한 재외국민에게 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권을 부여하고, 국외에 거주․체류하는 대한민국국민에게 대통령선거 및 비례대표국회의원선거에서 국외부재자투표를 실시할 경우, 2010년 지방선거 10억 7,200만원, 2012년 대통령선거 405억 7,500만원, 2012년 국회의원선거 358억 1,400만원을 포함하여 2009년부터 2013년까지 5년간 총 774억 6,100만원의 비용이 소요될 것으로 추정됨

                                                       < 재정소요액 > 
                                                                                                         (단위: 백만원)

	2010년 지방선거	2012년 대통령선거	2012년 국회의원선거	합계
우편발송비	-	28,121	20,610	48,731
선거관리비	1,072	12,454	15,204	28,730
합계	1,072	40,575	35,814	77,461

*선거권자, 부재자신고율, 부재자신고 방법, 투표용지 발송방법 등에 따라 재정소요액의 증감이 있을 수 있음.


Ⅴ. 결 어

○ 현행법에서는 국내에 주민등록이 되어있는 자에 한하여 선거인명부를 작성하도록 하고 있어 주민등록을 할 수 없는 재외국민은 선거권을 행사할 수 없을 뿐만 아니라 선거인명부에 오를 자격이 있는 국내거주자에 대해서만 부재자 신고를 허용함으로써 국외거주자 전부는 선거권을 행사할 수 없는 실정임

○ 또한 현행법은 주민등록을 기준으로 지방선거 선거권 및 피선거권을 부여함으로써 주민등록이 불가능한 국내거주 재외국민의 경우 지방선거 선거권 및 피선거권 등을 제한하고 있음

○ 이와 관련하여 헌법재판소는 공직선거법 관련조항에 대해 재외국민의 선거권 등을 침해한다는 이유로 2007년 6월28일 헌법불합치 결정을 한 바 있으며, 헌법재판소 결정에 의하면 관련 조항들은 2008년 12월31일 이후에는 효력을 상실함

○ 지방선거 선거권자․피선거권자 및 공직선거의 선거인명부 작성 대상자에 명부작성 기준일 현재 그 관할 구역 안에 국내거소 신고가 되어있는 재외국민을 포함하도록 하고, 임기만료에 의한 대통령선거 및 비례대표 국회의원선거에 있어서 국외에 거주․체류하거나 선거일에 국외에 거주·체류할 것이 예상되는 19세 이상의 대한민국 국민은 국외부재자 투표를 할 수 있도록 하려는 것임

○ 현재 경제협력개발기구(OECD) 30개 회원국 중 재외국민에게 참정권을 주지 않는 나라는 한국이 유일하다고 할수 있음.

○ 그동안 선거에 있어 소외되어 왔던 재외국민에게도 국정에 참여할 수 있는 기회를 부여해야 함