2022년 12월 15일, 해외교포문제연구소 주최로 서울 글로벌센타 국제회의장에서 '2022 교포정책 포럼'을 개최했다. 노영돈 인천대 교수는 '동포청, 이대로 좋은가'라는 주제로 기조강연을 진행했다. 본지는 그 내용을 정리하여 기재한다.  - 편집자 주

▲ '2022 교포정책 포럼'에서 노영돈 인천대 법학부 교수가 기조강연을 하고 있다.

[노영돈 / 인천대 법학부 교수]

최근 ‘재외동포청’ 설치가 가시화되는 듯하다. ‘동포청’이라 하면 오래 전부터 재외동포들, 특히 재미동포를 중심으로 ‘교민청을 설립해 달라’ 또는 ‘동포청을 설립해 달라’는 요구에서 비롯된 것이라 할 수 있다.

이 때 ‘청’은 반드시 ‘부’, ‘처’와 함께 독임제 정부조직의 하나인 ‘청’을 의미하는 것이 아니라, 종래 기민정책(棄民政策)이라고 비판받던 본국의 재외동포정책을 바로잡아 어떠한 정부조직이든 재외동포 전담기구를 설치하여 본국이 적극적으로 재외동포들의 권익 보호에 기여해 줄 것을 요구한 것으로 이해된다.

그런데 경직된 공무원조직인 ‘부’, ‘처’, ‘청’은 다양하고 가변적인 재외동포 정책 업무를 담당하는 기관으로서는 부적절하다고 해서 <정부조직법>상의 다른 형태의 정부조직, 즉 합의제기관인 ‘위원회’를 활용하는 법률안들이 1990년대부터 발의되었다, 주로 ‘<재외동포기본법>’이라는 명칭의 법률안들이었다,

그러나 이들 법률안들은 지난 국회까지 임기만료로 모두 자동폐기되었다. 그 이유에는 크게 두가지가 있다. 하나는 외교부가 그런 기구를 만들면 외교마찰이 일어날 가능성이 크다는 이유로 집요하게 반대하였기 때문이고, 또하나는 국회에서 여당과 야당이 정쟁에만 몰입하여 이들 법률안들에 관심을 두지 않아 제대로 심의하지 않고 시간을 넘겼기 때문이다.

그러다가 이번 윤석열 정부 들어서서 대선 공약에 따라 ‘재외동포청’을 신설하겠다는 발표를 하였다. 이미 재외동포 전담기구로 ‘청’은 부적절하다는 의견을 표피력한 바 있지만, 대선 공약사항이라며 몰고 가는 현실이니 한 개인의 힘으로는 막을 수 없다는 생각에 두고 보고 있었는데, 최근 들어서 여기저기에서 ‘청’이어서는 안된다는 의견이 급부상하고 있어 반가운 마음에 오늘 발표에 임하게 되었다.

한편, 우리나라 입법추진사(史)상 1997년(제15대 국회) ‘<재외동포기본법(안)>’이 최초로 제안된 이래 지금까지 유사한 법률안이 모두 14건이 발의가 되었는데, 그 중에서 10건이 임기 만료에 폐기되었고, 현 국회에 4건이 계류 중에 있다. 이렇게 ‘<재외동포기본법>’류(類)의 독립적인 개별법 형식의 법률안 외에 단지 정부조직법 중에서 재외동포 관련 부처를 신설하는 것을 골자로 하는 부분적 개정법률안도 있는데, 현 국회에서는 이에 해당하는 법률안으로 재외동포처를 신설하자는 것이 1건, 재외동포청이 3건, 국경이주관리청이 1건, 이민청이 1건이 발의되어 있다.

발표는 다음과 같은 순서와 내용을 진행하고자 한다.

1. 재외동포정책 전담기구 설치 필요성
2. 현재의 재외동포정책 관련 정부 체제
3. 신설할 재외동포정책 전담기구의 기능과 역할
4. 신설할 재외동포정책 전담기구의 바람직한 위상
5. 맺음말

1. 재외동포정책 전담기구 설치 필요성

먼저 재외동포정책 전담기구를 왜 설치해야 하는지부터 간단히 살펴보고자 한다.
당초에 재외동포들이 본국에 교민청이나 동포청을 만들어 달라고 요구할 때에 비해 오늘날의 재외동포 수, 즉 그 규모는 급격히 늘어나 있다.

이와 아울러 국가 대 국가와의 관계가 전통적인 외교 영역만이 아니고 경제통상, 과학, 문화, 환경 등등 일일이 열거할 수 없을 만큼 무제한적으로 확대되고 있고 전문성도 그만큼 높아지고 있다. 그렇기 때문에 재외동포 정책과 업무도 전통적인 영사업무 범위와는 비교가 안 될 정도로 다양하고 방대하게 변모하고 있다. 그래서 전통적인 공식외교 안에 포함시켜 진행해온 영사업무로는 이미 이러한 현실을 감당하기 어려운 수준이 되었다. 오늘날의 국제사회에서 한 국가가 다른 국가와의 관계를 형성하고 발전시켜 나가는 기본적인 활동은 물론이고, 수시로 발생하게 되는 다양한 문제들을 해결해 나가는 것에는 공식적인 외교활동만으로는 어렵게 되었다. 그리고 국가이익 추구나 재외동포의 지위와 권익 향상을 위해 요구되는 국가적 활동은 전통적인 영사활동의 범위를 초월한 지 이미 오래이다.

현재 재외동포 관련 업무는 여러 정부부처에 산재해 있다. 그 산재한 실태는 현재 외교부장관소속으로 되어 있는 재외동포정책윈원회의 구성에서도 알 수 있다. 대통령훈령인 <재외동포정책위원회규정> 제3조에서는 동 위원회의 위원이 되는 부처로 기획재정부, 교육부, 과학기술정보통신부, 외교부, 통일부, 법무부, 행정안전부, 문화체육관광부, 고용노동부를 열거하고 있다.

지금까지 이렇게 단편적인 재외동포 업무들이 여러 부처에 산재해 있는 문제를 개선하기 위하여 재외동포정책 전담기구를 신설하여야 한다는 주장의 근거 또는 목적은 “재외동포에 관한 정책을 체계적·종합적으로 마련하고 이를 중장기적으로 추진하기 위하여...”, “범부처정책인 재외동포정책을 총괄적으로 추진하기 위하여...”, 또는 “재외동포정책의 수립·집행을 위한 콘트롤 타워가 필요하다”는 등으로 집약될 수 있다.
한편 산재한 재외동포업무 담당부처 중에서 재외동포정책과 관련된 기본적 기능을 담당하고 있는 주요한 부처는 법무부와 외교부라 할 수 있다. 법무부는 한국 내의 출입과 한국 내에서는 법적 지위의 보장 업무를 중심으로 주관하고 있고, 외교부는 국외에 있는 우리 국적이 있는 사람, 즉 재외국민에 대한 영사업무만 담당한다.

재외동포는 한국국적을 가진 재외국민과, 우리국적을 가지지 않은 외국인동포의 둘로 나뉜다. 그리고 외국인동포는 다시 특정 외국의 국적을 가지고 있는 외국국적동포와 어느 외국의 국적도 가지지 않은 무국적동포로 나뉜다. 이들 재외동포는 외국에만 존재하는 것이 아니라 국내에도 수시로 출입국하며, 그 체류하는 국가가 어디이냐에 따라 그 법적 지위를 달리하며, 이에 따라 그들과 관련된 업무를 담당하는 정부부처도 달라진다.

외교부가 재외동포문제 전체를 담당하고 있는 부처인 것처럼 오해하는 사람도 있다. 그러나 실제로 국내에 있는 모든 재외동포에 대해서는 외교부의 소관이 아니고 법무부의 소관이며, 외교부가 소관하는 대상은 외국에 있는 동포 중에서도 한국국적을 가지고 있는 재외국민에 한한다. 그 결과 외국에 있는 외국인동포에 대하여는 소관하는 부처가 없다.

2. 현재의 재외동포정책 관련 정부 체제

(1) 정책수립기관

현재 정부기관으로 재외동포정책 수립기관은 없다. 그 동안 재외동포위원회를 설치하려는 <재외동포기본법(안)>에 반대하는 외교부는 대통령훈령을 근거로 설치되어 있는 재외동포정책위원회를 활성화하는 것을 그 대안으로 제시하기도 하였다.

그런데 법에서 훈령은 법규의 성질을 가지지 못하며, 다만 행정조직 내부의 업무 및 법령해석의 기준을 제시하여 하급행정기관을 구속할 뿐이다. 따라서 대통령훈령인 <재외동포정책윈원회규정>을 근거로 한 재외동포정책위원회는 <정부조직법>상의 중앙행정기관이 아니다. 따라서 대통령훈령은 근거로 하고 있는 재외동포정책위원회는 아무리 활성화하여도 <정부조직법>상의 행정기관으로 될 수 없다. 게다가 재외동포정책위원회는 그 동안 꾸준히 지적되어 온 바와 같이 실제로 정책을 수립하는 심의 기능과 활동은 전혀 없었다. 요컨대 현재 재외동포정책 수립기능을 담당하는 정부기관은 없다.

또한 이 <재외동포정책위원회규정>은 1996년 제정 당시에는 “정부의 재외동포에 관한 정책을 종합적으로 심의·조정하기 위하여 국무총리소속하에 재외동포정책위원회를 둔다”고 했는데, 2021년 이를 개정하여 “정부의 재외동포에 관한 정책을 종합적으로 심의·조정하고 이를 효율적으로 추진·지원하기 위하여 외교부장관 소속 하에 재외동포정책위원회를 둔다”고 하여 이 위원회를 격하시켰다. 이처럼 정부의 재외동포정책을 종합적으로 심의·조정하고 이를 효율적으로 추진·지원하기 위한다는 목적을 설정하고, 이를 위하여 국무총리소속의 위원회를 외교부장관소속으로 격하시킨 것이 과연 이치에 맞는 것이었는지 의문이다.

(2) 정책집행기관

재외동포정책의 집행은 정책수립기관이 없으므로 종합적으로 수립된 정책은 없는 상태로 단편적으로 분리된 업무들이 여러 부처에 산재되어 진행되고 있다. 전술한 바와 같이 <재외동포정책위원회규정>에 의하면 동 위원회는 기획재정부, 교육부, 과학기술정보통신부, 외교부, 통일부, 법무부, 행정안전부, 문화체육관광부, 고용노동부 등으로 구성되어 있다.

한편 재외동포재단의 역량을 강화하는 것이 대체방안으로 주장되기도 하였다. <재외동포재단법>에 의하면 재외동포재단은 공법인 성격의 법인이며, 정부기관이 아니다. 재외동포재단은 정부의 예산지원을 받고 외교부장관의 업무상의 지도·감독을 받는 특수법인이다. 따라서 재외동포재단은 <정부조직법>상의 중앙행정기관이 아닐 뿐만 아니라, 동 재단이 수행하는 사업도 제한적이다.